Państwo jako bankomat, czyli nowelizacja programu Rodzina 500+

8 maja 2019
Małgorzata Sikorska

Zgodnie z obietnicami złożonymi w ramach „piątki Kaczyńskiego” przez parlament przechodzi nowelizacja ustawy o świadczeniu przyznawanym w ramach programu Rodzina 500+. Jeśli zmiany zostaną przyjęte (a nic nie wskazuje na to, żeby nie zostały), pieniądze będą wypłacane na każde dziecko w rodzinie niezależnie od kryterium dochodowego*. Modyfikacja programu jest dobrą okazją do zastanowienia się nad jego sensem oraz nad efektami wprowadzenia tego najdroższego instrumentu polityki rodzinnej w Polsce, a także nad konsekwencjami jego nowelizacji.

Jakie były cele strategiczne „starego” 500+?

1. Więcej dzieci
W czasie kampanii wyborczej w 2015 r. PiS — ogłaszając, że świadczenie będzie przyznawane na każde dziecko — tłumaczył sens wprowadzenia tego programu głównie koniecznością podniesienia katastrofalnie niskiego wskaźnika dzietności. Wynosił on wówczas 1,32 dziecka na kobietę (w wieku reprodukcyjnym) i jeśli chodzi o kraje europejskie, niższy był jedynie w Portugalii, a tak samo niski na Cyprze.

Minister rodziny, pracy i polityki społecznej Elżbieta Rafalska stwierdzała wprost, że program ma „charakter demograficzny”, a ówczesna premier Beata Szydło — w odpowiedzi na list dziewięcioletniej dziewczynki, która skarżyła się, że „500 zł dla drugiego dziecka jest niesprawiedliwe wobec pierwszego dziecka i rodzin z jednym dzieckiem” — tłumaczyła, że PiS wprowadza program „właśnie po to (…), by w polskich rodzinach rodziło się więcej braci i sióstr”.

I rzeczywiście liczba urodzeń wzrosła — w stosunku do poprzedniego roku — w latach 2016 i 2017. Natomiast w 2018 r. spadła w porównaniu z 2017 r. o 13 tys. Demografowie podkreślają, że okresowy wzrost wskaźnika był raczej skutkiem tzw. realizacji odroczonych zamierzeń prokreacyjnych kobiet, które urodziły się w latach 80., czyli w okresie ostatniego wyżu demograficznego w Polsce. Dane demograficzne pokazują, że o ile w latach 2016 i 2017 wzrastała liczba drugich i kolejnych dzieci w rodzinach, o tyle jednocześnie malała liczba pierwszych dzieci — program nie miał więc pozytywnego wpływu na podejmowanie decyzji o urodzeniu dziecka przez kobiety, które do tej pory nie miały dzieci.

Autorki i autorzy** raportu „Rodzina 500+ — ocena programu i propozycje zmian” zwracają także uwagę, że na okresowy wzrost dzietności miał wpływ splot działań z zakresu polityki rodzinnej wprowadzanych w poprzednich latach przez poprzednie ekipy rządzących np. tzw. ustawy żłobkowej z 2011 r., wydłużenia urlopu związanego z opieką nad dzieckiem w 2013 r., wprowadzenia tzw. kosiniakowego w 2016 r. (wypłacanie co miesiąc 1000 zł, które przysługuje rodzicom niebędącym płatnikami ZUS) czy wprowadzenia — także w 2016 r. — mechanizmu „złotówka za złotówkę” w progach dochodowych uprawniających do świadczeń.

To, że konsekwencją programu nie będzie stały (coroczny) wzrost liczby rodzących się dzieci, dawało się przewidzieć. Wiele badań wskazuje bowiem na to, że czynniki, które mają istotny wpływ na podjęcie (lub niepodjęcie) decyzji o dziecku, są – po pierwsze — zróżnicowane, po drugie — nie tylko związane z sytuacją finansową rodziny, a po trzecie — istotniejsze niż pieniądze jest poczucie bezpieczeństwa wynikające z posiadania stałej pracy, mieszkania oraz wsparcia partnera. A tych ostatnich 500 zł wypłacane miesięcznie z przyczyn oczywistych nie może zapewnić. Podobnie do wzrostu dzietności nie może przyczynić się zawieszenie przez PiS finansowanego z budżetu państwa programu in vitro.

2. Zmniejszenie ubóstwa w rodzinach z dziećmi
Drugim eksponowanym (szczególnie gdy opublikowano pierwsze dane na temat poziomu biedy) celem programu było zmniejszenie ubóstwa w rodzinach, w których są dzieci. Ten cel w części został zrealizowany i trzeba to docenić. Między 2017 a 2015 r. odsetek rodzin skrajnie ubogich spadł: dla małżeństw z trójką lub większą liczbą dzieci z 13,85 do 7,36 proc., dla małżeństw z dwójką dzieci – z 6,48 do 4,13 proc., dla samotnych rodziców – z 7,98 do 5,29 proc. W tym samym czasie zmiana w całej populacji wynosiła od 5,84 w 2015 r. do 4,56 proc. w 2017 (dane za raportem „Rodzina 500+ — ocena programu i propozycje zmian”).

Jednak autorki i autorzy raportu stwierdzają:

Spadek ubóstwa na skutek realizacji programu rozczarowuje. Wyniki badań symulacyjnych oparte na danych sprzed wprowadzenia w życie 500+ pokazywały, że skrajne ubóstwo wydatkowe (wydatki poniżej minimum egzystencji) w całej populacji powinno zmniejszyć się w przedziale od 35 do 47 proc., zaś wśród dzieci – w przedziale 75–100 proc. (…) wyłącznie na skutek realizacji programu. Tymczasem zmiany stóp ubóstwa skrajnego obliczone dla danych z Badania Budżetów Gospodarstw Domowych GUS już po wprowadzeniu programu wskazują, że ubóstwo skrajne spadło w znacznie mniejszym stopniu i to pomimo bardzo dobrej koniunktury i relatywnie szybkiego wzrostu płac w tym okresie.

Jeśli uznamy, że celem programu Rodzina 500+ było zmniejszenie ubóstwa w rodzinach z dziećmi (szczególnie w rodzinach wielodzietnych), to nie sposób nie poddać w wątpliwość sensu wypłacania świadczenia wszystkim rodzinom, w tym rodzinom zamożnym. W dyskusjach towarzyszących procedowaniu nad programem strona rządowa tłumaczyła, że wprowadzenie progu dochodowego mocno skomplikowałoby procedurę wypłacania pieniędzy i jednocześnie podniosło koszty obsługi programu, a tym samym bardziej „opłaca się” przyznać świadczenie także zamożnym. Przez dłuższy czas ten argument działał jak zaklęcie i mało kto poddawał go w wątpliwość. Nie znalazłam jednak szacunków, które pokazałyby, jaki byłby rzeczywisty koszt obsługi realizacji programu, gdyby wprowadzono kryterium dochodowe.***

Moim zdaniem ważniejszym powodem powszechności świadczenia było osiągnięcie odpowiedniego efektu marketingowego. Znacznie lepiej brzmi: „świadczenie dla wszystkich dzieci” (nawet jeśli nie jest dla wszystkich, bo nie dla jedynaków z rodzin przekraczających próg) niż „świadczenie dla dzieci z rodzin, w których dochód na głowę rodziny nie przekracza… (i tu wpisać odpowiednią liczbę)”. Zresztą samo rozpoczęcie dyskusji o wysokości progu mogłoby powodować niezadowolenie grup społecznych, które znalazłyby się ponad nim.

3. Ogólne wsparcie dla rodzin z dziećmi
W uzasadnieniu programu wśród jego celów — prócz „zachęcania do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci” — była mowa o „pomocy finansowej kierowanej do rodzin wychowujących dzieci”. To ważne, że państwo uznało, że rodziny z dziećmi warto wspierać. Ale jednocześnie przyjęto, że najwłaściwszą (i w zasadzie jedyną) formą wsparcia jest wypłata pieniędzy. Tym samym rządzący całkowicie abdykowali z obowiązku zajmowania się usługami publicznymi, co najlepiej widać w przypadku systemu edukacji oraz służby zdrowia.

Wypowiedź Krzysztofa Szczerskiego, szefa gabinetu prezydenta, kierowana do nauczycieli, w której stwierdził on, że „nie ma obowiązku życia w celibacie”, doskonale oddaje tę filozofię. Jako władza dajemy wam pieniądze, kupcie sobie za nie korepetycje dla dzieci i pakiety w prywatnych placówkach służby zdrowia. Innymi słowy: zamiast usług publicznych — „żywa” gotówka. Łukasz Pawłowski pisał o „drugiej fali prywatyzacji” i o „solidarności” na sztandarach, które wznosi PiS, versus „prywatyzacji w praktyce”, co dobrze — moim zdaniem — charakteryzuje proces abdykowania państwa.

Czy rozszerzenie programu 500+ na wszystkie dzieci coś zmieni?

Trudno oczekiwać, żeby miało wpływ na wzrost wskaźników dzietności – z opisanych wyżej powodów.

Czy przyczyni się do spadku ubóstwa w rodzinach z dziećmi? Można przewidywać, że korzystnie wpłynie na sytuację ubogich rodzin mających jedno dziecko, które do tej pory ze względu na kryterium dochodowe nie otrzymywały świadczenia. Może także poprawić sytuację niezamożnych rodzin z dwójką lub większą liczbą dzieci, które dostaną o 500 zł więcej. Przypomnijmy jednak, że jeżeli będziemy 500+ traktować jako instrument polityki socjalnej, to trzeba uznać, że jest to instrument wyjątkowo nieefektywny, źle skalibrowany (polega przecież na wypłacaniu świadczeń także rodzinom, które tego nie potrzebują) i wyjątkowo drogi dla budżetu państwa – i obecnego, i tym bardziej przyszłego.

Czy nowelizacja programu przyczyni się do wspierania rodzin w Polsce? Nie, ponieważ im bardziej państwo będzie działać jak bankomat (wypłacający coraz więcej pięćsetek), tym mocniej będzie się wycofać z obowiązku zapewnienia obywatelom dobrego systemu edukacji, efektywnie działającej służby zdrowia, godnych pensji dla pracowników budżetówki itp. W końcu każdy bankomat ma ograniczone zasoby.

* Do otrzymywania świadczenia uprawnione będą także dzieci przebywające w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Do tej pory świadczenie otrzymywały jedynie rodziny zastępcze oraz prowadzące rodzinne domy dziecka.
** Iga Magda, Michał Brzeziński, Agnieszka Chłoń-Domińczak, Irena E. Kotowska, Michał Myck, Mateusz Najsztub, Joanna Tyrowicz.
*** Wiadomo natomiast, że obsługa programu w 2017 r. kosztowała blisko 400 mln, co m.in. było spowodowane — jak podaje MRPiPS — stworzeniem kilku tysięcy etatów w urzędach gmin.